实务观察 | 建设工程结算中招标文件实质性条款的优先适用与审计条款效力边界——以某市政桥梁工程转包纠纷案为例

引言

案情回顾

某建设公司（发包人）就某市政桥梁工程公开招标后，与中标单位（承包人）签订《施工合同》。承包人中标后将工程全部转包给某市政公司（实际施工人），约定收取一定比例管理费。实际施工人进场施工后，因设计变更等，主张增加相应措施费及材料调差费等。工程竣工验收合格后，发包人对实际施工人的工程款（含措施费及材料调差费）进行了确认，并报国有投资评审中心进行评审，但评审结果未将措施费及材料调差费等近三百万元款项计入审核结果。

某市政公司以实际施工人身份起诉，主张结算金额应以发包人审核的工程价款为准，含措施费及材料调差费近三百万元，总起诉金额伍佰余万元，同时主张发包人在欠付工程款范围内承担支付责任。

本案发包人面临问题：发包人已对承包人提交的措施费及材料调差费进行了确认，但评审结果未确认，若法院判决发包人除支付施工工程款外还应支付措施费及材料调差费，发包人将自行承担近三百万元的损失。

因此，发包人委托坤源衡泰李芹菲、李晓旭律师代理该案，希望不承担措施费及材料调差费。

案件争议焦点

焦点一：招标文件与施工合同条款上的冲突如何适用。招标文件明确约定材料价格不调整、以项计的措施费包干使用不调整，但《施工合同》专用条款第16条又约定了材料调差原则。

焦点二：发包人已对措施费及材料调差费进行盖章确认，能否以招标文件约定不调整推翻？

焦点三：合同约定文件适用顺序为合同专用条款优先于招标文件，是否有效？

焦点四：审计条款能否约束实际施工人？

法律分析

（一）“背离招标文件实质性内容”的认定

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称《建工解释一》）第二条规定，另行签订的施工合同与中标合同在工程价款等实质性内容上不一致的，按中标合同确定权利义务。本案中，招标文件已明确：材料价格不调整、以项计的措施费包干不调。而施工合同专用条款第16条却约定了材料价差调整原则，两者在工程价款这一核心实质性内容上直接冲突。

虽然该合同约定了文件优先顺序（专用条款优先于招标文件），但代理人认为，该优先顺序的适用将导致合同内容背离招标文件实质性内容，该约定应属无效。具体到本案中，无论是专用条款，还是优先性约定、公司承诺及确认书，对招标文件实质性内容产生变更，同样构成对招投标结果的背离。

上述代理意见得到了法庭认可，同时也体现了司法裁判对招投标程序的严肃性维护。

在建工领域，招投标涉及公共利益和行业秩序。司法裁判在尊重当事人意思自治的同时，通过限制合同对招标文件实质性内容的变更，平衡个体利益与公共利益，防止因合同随意变更导致工程质量、安全或公共利益受损。

（二）审计条款的约束力

招标文件明确：依法被审计局抽审的项目，最终结算金额以审计局审计金额为准。《施工合同》也明确约定“本工程结算总额按审计审定金额执行”。实际施工人与承包人一致认可双方结算方式为“承包人与发包人的结算金额扣除一定比例管理费”，故发包人与承包人之间的结算金额直接决定实际施工人能够获得的工程价款。因此，审计条款对承包人具有约束力，那么对实际施工人自然也有约束力。

代理人同时提出：虽然发包人在承包人提交的结算文件中盖章确认了措施费与材料调差费，但发包人的确认行为并非案涉工程的最终结算行为，且确认的两项费用背离了招标文件的实质性内容，应以最终审计为准。该代理观点法院予以采纳。

案件结果与启示

案件结果：

法院判决：即便发包人予以确认措施费及材料调差费，但因其背离招标文件及中标合同内容，未支持该部分费用，最终判决金额两百余万元。

案件启示：

第一，招标文件关于工程价款等实质性条款具有刚性约束力。司法要求合同不得违反招标文件内容，旨在防止招标人利用优势地位“明招暗定”或中标人通过不正当手段获取额外利益，维护招投标程序的公开公平公正。因此无论合同中是否约定专用条款效力优先于招标文件，只要对实质性内容作出背离性变更，该约定及变更内容都会被认定无效。对于发包人而言，在编制招标文件与签订中标合同阶段，就应当保持实质性内容的一致性，避免后续产生争议。

第二，审计条款的效力应当结合结算规则认定其约束力。对于国有投资项目而言，招标文件与施工合同明确约定最终结算以审计审定金额为准的，该条款对各方均有约束力，即使发包人事先对承包人报送的结算内容予以盖章确认，只要该确认内容未经最终审计，且背离了招标文件的实质性约定，就不能作为最终结算的依据。

第三，转包情形下，实际施工人的权利主张不能超出承包人的权利范围。实际施工人主张工程价款的权利基础源于承包人，因此承包人受到招标文件、施工合同中实质性条款与审计条款约束，实际施工人同样应当受该条款约束，不能通过转包获取超出合同约定的额外利益。本案中发包人能够成功抗辩，正是把握住了这一规则，有效避免了国有资金损失，也为同类国有投资建设工程纠纷的处理提供了清晰的思路。保障合同基础与可预见性。招标文件、投标文件和中标通知书共同构成合同订立的基础，双方基于这些文件形成合理预期，中标后通过专用条款变相变更，存在被认定无效的法律风险。

第四，明确具体的审计条款能够有效约束结算争议。审计条款是工程结算的“压舱石”，可以约束不合理报审。合理设置该条款能够有效约束施工单位高估冒算，发包人应善于运用审计条款，承包人应理性对待审计结论。

第五，合同无效后的结算应尊重当事人真实意思表示。承包人与实际施工人的转包合同虽无效，但双方关于“扣除管理费”的结算方式系真实意思表示且已部分履行。法院参照该方式确定工程价款，体现了《中华人民共和国民法典》“折价补偿”的立法精神，避免一方因合同无效获得不当利益。

结语

建设工程施工合同纠纷往往标的额巨大、法律关系复杂。本案涉及转包合同效力认定、合同适用、审计条款适用、实际施工人权利保护等多个典型问题。

作为发包人代理律师，本案通过精准把握“背离招标文件实质性内容”的认定标准，有效运用审计条款和财评费用条款，成功将付款责任限定在审计审核金额范围内，最大限度维护了委托人合法权益，对同类案件具有参考意义。